專(zhuān)家建議，加大都市圈和城鄉(xiāng)融合區(qū)的土地改革創(chuàng)新，建立起都市圈內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制。

　　近年來(lái)，我國(guó)土地政策出現(xiàn)幾次較大調(diào)整，這對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)、地方財(cái)政又會(huì)產(chǎn)生哪些影響？

　　23日，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉守英在以“土地功能的變化與‘以地謀發(fā)展’模式轉(zhuǎn)型”為主題的中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）研討會(huì)上稱，隨著“土地謀發(fā)展”模式進(jìn)入衰竭期，以“賣(mài)地”推動(dòng)地方工業(yè)化、城市化發(fā)展的步伐在放緩，土地政策開(kāi)始轉(zhuǎn)向，至少出現(xiàn)了三大重要調(diào)整，即2016年的規(guī)范土地抵押融資政策、今年先后公布的住宅用地集中供應(yīng)政策和“土地出讓收入改為稅收收入”政策。

　　“從中長(zhǎng)期的角度來(lái)看，這些階段性改革的意義會(huì)逐漸凸顯出來(lái)，并為接下來(lái)出臺(tái)一些更為重要的中央層面改革提供依據(jù)。” 上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院特聘教授、中國(guó)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)陸銘在該研討會(huì)上稱，比如，在中國(guó)加深稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，“土地出讓收入改為稅收收入”就可看作為物業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅的推出做準(zhǔn)備。

　　除了應(yīng)關(guān)注土地政策調(diào)整對(duì)市場(chǎng)的短期波動(dòng)外，在陸銘看來(lái)，還應(yīng)關(guān)注“土地財(cái)政”對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康運(yùn)行所形成的兩個(gè)層面的三個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題。所謂“兩個(gè)層面”，即是指中央政府層面和地方政府層面；而“三個(gè)問(wèn)題”，即是指土地空間錯(cuò)配、用途結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。

　　其中，對(duì)于土地的空間錯(cuò)配問(wèn)題，陸銘進(jìn)一步表示，這與從中央到地方垂直分配建設(shè)用地指標(biāo)有關(guān)。

　　具體來(lái)看，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，由于中央將建設(shè)用地指標(biāo)作為實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一種政策工具，導(dǎo)致土地供應(yīng)與人口流動(dòng)的方向背離。在人口流入地，出現(xiàn)了住宅用地緊張，房?jī)r(jià)快速上漲現(xiàn)象；在人口流出地，則出現(xiàn)工業(yè)園、住宅用地被大量閑置，無(wú)效的基礎(chǔ)設(shè)施投資加大地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的局面。

　　對(duì)于土地用途的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，陸銘認(rèn)為，這是在稅收最大化的目標(biāo)激勵(lì)下，地方政府傾向于把土地劃為工業(yè)用地以滿足招商引資需求，或劃為商服用地，通過(guò)服務(wù)業(yè)企業(yè)的進(jìn)駐，為企業(yè)所在地的政府帶來(lái)長(zhǎng)期的稅收增長(zhǎng)。

　　“根據(jù)最新研究統(tǒng)計(jì)，中國(guó)商服用地的土地出讓價(jià)格已普遍低于了住宅用地的出讓價(jià)格，租金也形成倒掛，這說(shuō)明中國(guó)的商服用地已經(jīng)過(guò)剩，而住宅用地則相對(duì)不足。”陸銘說(shuō)。

　　針對(duì)這一土地結(jié)構(gòu)性的供需矛盾，劉守英建議，減少工業(yè)用地比重、公共用地占比，加速城市更新中的“工改居”；增加居住用地比重，取消商業(yè)用地硬性配套比例政策。

　　對(duì)于城市用地的內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)問(wèn)題，陸銘稱，這是出于土地轉(zhuǎn)讓收入最大化的考慮，地方政府傾向于在中心城區(qū)規(guī)劃商服用地并控制新建住宅用地的容積率，由此，中心城區(qū)的住宅價(jià)格持續(xù)攀升、開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)空間受到嚴(yán)重?cái)D壓、舊城改造的成本被不斷抬高。

　　為解決“土地財(cái)政”所形成的上述“三個(gè)問(wèn)題”，陸銘提出了兩點(diǎn)建議，其一，徹底扭轉(zhuǎn)地方政府單一追求經(jīng)濟(jì)和稅收增長(zhǎng)的思路，建立起一套包含居民生活滿意度為指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)體系；其二，打破行政規(guī)劃尺度，在都市圈范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的土地規(guī)劃。

　　“加大都市圈和城鄉(xiāng)融合區(qū)的土地改革創(chuàng)新，需要將土地指標(biāo)和功能在都市圈范圍配置，并建立起都市圈內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制。”劉守英進(jìn)一步表示。