楊偉民：地方編制“十四五”規(guī)劃要讓人看得懂
時間:2020-11-27來源:王牌智庫 作者:acebm 點擊:
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近日，在中國經(jīng)濟50人論壇唐山研討會上，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、原中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民就地方編制“十四五”規(guī)劃要注意的問題發(fā)表演講。楊偉民認(rèn)為地方編制“十四五”規(guī)劃要瞄準(zhǔn)定位、找準(zhǔn)思路，要實實在在，讓人看得懂。
楊偉民
全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、原中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院院長
前不久黨的十九屆五中全會審議通過了中央“十四五”規(guī)劃《建議》，全國上下正在學(xué)習(xí)貫徹。接下來國務(wù)院還要組織編制國家“十四五”規(guī)劃《綱要》，各地區(qū)還將根據(jù)黨中央的建議和國家規(guī)劃制定本地區(qū)的“十四五”規(guī)劃《建議》和編制本地區(qū)的《綱要》。有關(guān)部門還會編制重點領(lǐng)域的一些專項規(guī)劃，最后形成比較完整的“十四五”規(guī)劃體系。
“十四五”規(guī)劃非常重要，是我們國家規(guī)劃史上具有里程碑意義的規(guī)劃。為什么這么說呢？至少有兩點，第一，在新發(fā)展階段，即向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家進(jìn)軍的第一個五年規(guī)劃，未來30年我們需要通過六個五年規(guī)劃來實現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代化強國的目標(biāo)；第二，構(gòu)建新發(fā)展格局的第一個五年規(guī)劃，新發(fā)展格局是“十四五”規(guī)劃《建議》的“綱”，構(gòu)建新發(fā)展格局也不是一個五年規(guī)劃就完全做到的。
地方的“十四五”規(guī)劃也非常重要，因為中央“十四五”規(guī)劃《建議》中提出的目標(biāo)、任務(wù)需要各地區(qū)、各部門在各自的規(guī)劃中落實。下面我從一般性和方法論的角度，就地方如何編制一個好的規(guī)劃講點意見。
第一，瞄準(zhǔn)規(guī)劃定位。現(xiàn)在的規(guī)劃不是過去的指令性計劃，規(guī)劃到底起到什么作用。我覺得現(xiàn)在的規(guī)劃有四大功能：一是全社會共同的行動綱領(lǐng)，二是引導(dǎo)資源配置的工具，三是政府履行職責(zé)的依據(jù)，四是約束政府行為和市場行為的“第二準(zhǔn)則”。規(guī)劃如果要起到這樣的作用、有這樣的功能，規(guī)劃內(nèi)容首先要得到全社會的認(rèn)可，形成最大公約數(shù)，如果社會看完以后覺得不行，就難以起到這樣的作用。
必須要讓市場主體看到當(dāng)?shù)卣降字С质裁?、限制什么；要讓本級政府和下一級政府找到履行職?zé)的依據(jù)；要讓市場主體和下級政府看到，什么事情能夠干、什么空間可以干。
比如說，確定增長目標(biāo)要得到社會認(rèn)同、符合市場預(yù)期，確定重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)要得到市場主體的認(rèn)可，僅是政府認(rèn)可是沒有意義的，至少是不夠的。再比如，確定常住人口規(guī)模，需要建設(shè)多少套住房，建設(shè)多少張養(yǎng)老機構(gòu)的床位等，這就是本級政府和下一級政府確定用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)的一個基本依據(jù)；限制和禁止開發(fā)的一些空間范圍，耕地、基本農(nóng)田、二氧化碳的排放強度等都是約束本級政府和下級政府以及市場主體不能干什么的紅線等。規(guī)劃要把上面的這些事情說清楚。
我們經(jīng)常講，在經(jīng)濟發(fā)展中要處理好政府和市場的關(guān)系，其實在規(guī)劃編制中也要正確處理政府和市場的關(guān)系。社會主義市場經(jīng)濟條件下的規(guī)劃實施，一方面要靠政府動用公共資源來實現(xiàn)，另一方面或者說更主要的，是靠市場主體按照規(guī)劃的方向配置其掌握的資源。
所以編制規(guī)劃的政府工作人員，既要站在政府的立場編制規(guī)劃，也要站在市場主體的立場編制規(guī)劃，想清楚市場主體要什么，想清楚規(guī)劃到底是給誰看的，想清楚市場主體愿不愿意看、能不能看得懂，看了以后會不會有激情，會不會來創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。如果市場主體不愿意看、看不懂，看了以后沒有感覺，這個規(guī)劃就是失敗的。
第二，找準(zhǔn)發(fā)展思路。規(guī)劃編制的一個重要目的就是要理清下一個五年發(fā)展思路。怎么去找準(zhǔn)發(fā)展思路？最重要的就是找準(zhǔn)現(xiàn)在存在什么問題，抓住主要矛盾。今年我看了一些地方的規(guī)劃，對于成就的總結(jié)非常充分，篇幅占比較多，但講問題時，就有些羞羞答答、遮遮掩掩，只講幾句一直存在，可能不是五年甚至更長時間才能解決的問題，問題講的缺乏針對性。
比如，有的地方住房短缺，房價上漲壓力大，有的地方原有產(chǎn)業(yè)體系已經(jīng)被沖擊得七零八落，但是都不點出這些問題。有的認(rèn)為，講成績有利于引導(dǎo)預(yù)期，其實市場很清楚一個地方的實際情況，如果掩耳盜鈴，市場會進(jìn)一步喪失對這個地區(qū)的信心。
國家的規(guī)劃從來都不回避問題，比如說，“九五”計劃認(rèn)識到當(dāng)時市場經(jīng)濟還沒有完全建立，增長方式過于粗放，所以提出了“兩個根本性轉(zhuǎn)變”的發(fā)展思路。“十五”計劃意識到結(jié)構(gòu)性問題突出，特別是區(qū)域結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)矛盾非常突出，所以提出以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整為主線，提出西部大開發(fā)和城鎮(zhèn)化兩大戰(zhàn)略。“十三五”規(guī)劃認(rèn)識到現(xiàn)在的結(jié)構(gòu)性問題背后是體制性因素，是要素配置的扭曲，所以提出了以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線。
“十四五”規(guī)劃《建議》認(rèn)識到百年未有之大變局加速演進(jìn)帶來了很多新的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，同時國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)中存在很多堵點，包括國內(nèi)生產(chǎn)、分配、消費之間循環(huán)的堵點，城鄉(xiāng)、區(qū)域等空間之間的堵點，所以提出了構(gòu)建新發(fā)展格局的發(fā)展思路。
第三，符合地方實際。地方的規(guī)劃要符合中央關(guān)于“十四五”規(guī)劃《建議》的精神，但是符合精神，不等于在文字上照搬照抄。地方規(guī)劃要比國家的規(guī)劃更細(xì)更具體，更貼近本地實際。比如對一個地方而言，國際環(huán)境就是跨層級的環(huán)境，國家應(yīng)對國際環(huán)境變化的應(yīng)對策略對本地區(qū)來講就是一個外部環(huán)境，所以地方規(guī)劃不一定用大量篇幅闡述國際環(huán)境變化。
國家確定的增長目標(biāo)，是各地區(qū)有高有低的平均值，不是各地區(qū)確定增長指標(biāo)的最低值。過去，各省區(qū)市往往在國家確定的目標(biāo)值基礎(chǔ)上增加一到兩個百分點，就變成了本地區(qū)的增長目標(biāo)，市級、縣級行政區(qū)在省里的目標(biāo)基礎(chǔ)上再加碼。
過去這樣做，可能比較容易實現(xiàn)，但現(xiàn)在不一樣了，現(xiàn)在已經(jīng)不是高速增長階段，國家確定的增長指標(biāo)已經(jīng)比較貼近潛在增長率水平了。比如說，國家“十三五”規(guī)劃《綱要》確定6.5%的指標(biāo)，就是一個需要跳一跳才能實現(xiàn)的目標(biāo)。地方若在這個基礎(chǔ)上再加碼，很可能有些地區(qū)最后難以實現(xiàn)。
編制規(guī)劃不等于寫文章，規(guī)劃編制更多的功夫要花在數(shù)據(jù)測算和驗證上，需要把握多目標(biāo)的平衡。比如說，確定5%或者6%的增長速度，需要根據(jù)本地區(qū)的能源和外來的能源、國家可能給的建設(shè)用地規(guī)模、二氧化碳排放強度、污染物排放量等多種因素來綜合判斷驗證，才能科學(xué)確定。
這個問題的背后是，是否真正按照新發(fā)展理念來指導(dǎo)規(guī)劃編制，是不是按照新發(fā)展理念認(rèn)識區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不是說各個地區(qū)的增長速度或者GDP總量達(dá)到同一水平，我們可以努力的方向是人均GDP逐步趨向均衡。這不僅是增長速度的問題，而是作為分子的GDP總量和作為分母的常住人口一起變化。
比如說，“十四五”規(guī)劃《建議》中有一句話是“支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉(zhuǎn)移”，這就是分母在變化，減少生態(tài)功能區(qū)的常住人口，最后生態(tài)功能區(qū)的人均GDP可能和北京、上海、長三角這些城市化地區(qū)逐步趨同。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)，就是要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡，人民生活水平大體相當(dāng)。
另外，國家規(guī)劃確定的發(fā)展思路是就國家整體發(fā)展而言的，不是每個地區(qū)、每級行政區(qū)都要照搬。比如，中央“十四五”規(guī)劃《建議》提出構(gòu)建新發(fā)展格局，這是對全國整體的發(fā)展格局而言的，不是每個地區(qū)的格局或者每個產(chǎn)業(yè)的格局。
如果每個地區(qū)、每個產(chǎn)業(yè)、每個企業(yè)都要以國內(nèi)循環(huán)為主，現(xiàn)在以出口為主的一些地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)都變成內(nèi)循環(huán)，就是不符合中央“十四五”規(guī)劃《建議》精神的。如果這些地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)都變成內(nèi)循環(huán)，我們用什么來換回國內(nèi)沒有資源、不得不進(jìn)口的原油、鐵礦石、大豆，一旦換不來這些產(chǎn)品，最后國內(nèi)的循環(huán)也會受阻。所以各地不要輕言本地要轉(zhuǎn)向內(nèi)循環(huán)，要搞清楚本地在全國格局中的定位。
第四，要實實在在。規(guī)劃要讓人看得懂，必須實實在在、一目了然，不用猜測。很多規(guī)劃拿來以后要猜其中的詞語到底是什么意思，讓人猜的規(guī)劃不是好規(guī)劃。規(guī)劃的每一句話都要有含義，要么就是判斷，要么就是目標(biāo)，要么就是方向，要么就是任務(wù)，要么就是實現(xiàn)任務(wù)的路徑、政策等等，每一句話的背后都是針對一個問題的，不應(yīng)該有多余的話。
今年看過一些規(guī)劃，感覺一些規(guī)劃不像規(guī)劃，更像文件、像講話稿，文風(fēng)八股，套話空話多，四六句多，代號多，目標(biāo)高，產(chǎn)業(yè)新，但是辦法少、路徑少、政策少、數(shù)據(jù)少。確定要發(fā)展某個產(chǎn)業(yè)，后面有什么路徑，具體怎么做，缺乏實質(zhì)性的辦法。
規(guī)劃的文字表達(dá)也要準(zhǔn)確，一些規(guī)劃中使用比較多的名詞是“高地、示范區(qū)、先行區(qū)、基地、平臺、中心”等等。在動筆之前要想清楚，示范區(qū)，要給誰示范、示范什么。文字也不是規(guī)劃唯一的表達(dá)方式，圖、表、專欄、注釋等等都是規(guī)劃的表達(dá)方式，應(yīng)該綜合運用各種表達(dá)方式，清清爽爽、一目了然。
第五，要重視優(yōu)化營商環(huán)境。國與國之間的經(jīng)濟競爭本質(zhì)上就是營商環(huán)境的競爭。國內(nèi)各地區(qū)之間的競爭，其實也是營商環(huán)境的競爭。過去我們說的“東西之差”，一定意義上是自然條件之差。現(xiàn)在出現(xiàn)“南北之差”，也有一些自然條件的因素，但不可否認(rèn)的是，更多的是營商環(huán)境之差、體制之差。
營商環(huán)境是廣義的，不僅僅是政府辦事效率有多快，是跑一趟、還是跑兩趟的問題，還包括政治生態(tài)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境以及戶籍制度等等。所以，一定意義上，地方規(guī)劃是本地營商環(huán)境的宣言書，是政府對市場主體的承諾。
地方規(guī)劃要把優(yōu)化營商環(huán)境放在更重要的位置，有了良好的營商環(huán)境，才會有企業(yè)，才可能有產(chǎn)業(yè)，才可能有經(jīng)濟增長。所以，寫好營商環(huán)境，比寫好很高的目標(biāo)、很多的戰(zhàn)略、很新的產(chǎn)業(yè)可能都重要。
王牌觀點：“策劃＋規(guī)劃＋項目化” 做好十四五規(guī)劃編制工作方法落地研發(fā)
以后地方的“十四五”規(guī)劃將更接地氣，目標(biāo)、任務(wù)更加明確，說白了就是藍(lán)圖繪制的更清晰了，并且有多種的路徑規(guī)劃方法。作為地方政府應(yīng)該明晰這些目標(biāo)、任務(wù)怎么干，先干什么、后干什么，“主線”做完之后優(yōu)先做什么，以及讓誰來干怎么干的問題。例如：地方政府怎么把營商環(huán)境搞好，怎么吸引企業(yè)入駐，怎么最終實現(xiàn)規(guī)劃的落地落位。
如何落實推進(jìn)好地方的十四五規(guī)劃編制工作，讓接地氣的規(guī)劃引領(lǐng)地方發(fā)展？一方面，地方政府應(yīng)該遵從規(guī)劃約束的規(guī)則下好這盤“大棋”，與國家“十四五”規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、健康城市建設(shè)等做好銜接工作；另一方面，地方政府要摸清市場主體需求和地方民風(fēng)，以“策劃＋規(guī)劃＋項目化”為指導(dǎo)制定出切合地方實際的規(guī)劃方案，做實規(guī)劃內(nèi)容。
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