王牌智庫||導(dǎo)入“公司化運營城市”頂層設(shè)計破解地方政府投融資難題
時間:2017-09-08來源:王牌智庫 作者:王牌縣域經(jīng)濟研究 點擊:
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2017年5月3日，財政部聯(lián)合發(fā)改委、司法部、人民銀行等六部委下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）。要求在2017年7月31日之前將不規(guī)范的融資擔(dān)保行為進行清理和整改，切斷過去地方政府對地方融資平臺公司的隱性擔(dān)保關(guān)系。緊隨其后，5月28日，財政部公布了《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)[2017]87號），以規(guī)范政府購買服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為。
政策嚴控：地方政府融資帶上緊箍咒
50號文及87號文之后，政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求依然存在，而現(xiàn)有的合法融資渠道又滿足不了這個需求，政府購買服務(wù)方式作為43號文之后最大的融資渠道又被87號文堵死，地方融資瓶頸凸顯。很多歷史債務(wù)、在建項目不可能立馬停掉處置，新的剛性項目又必須上馬，所以很多地方政府感到無所適從。
公開數(shù)據(jù)顯示：2017年上半年，我國城投債共發(fā)行總額為6476.97億元，發(fā)行規(guī)模為去年同期的62.32%，其中縣級平臺城投債發(fā)行規(guī)模904.02億，為去年同期的57%，較去年同期有明顯縮減。從一定程度可以看出今年以來的融資環(huán)境和監(jiān)管政策提高了融資平臺公司債券發(fā)行難度，可以說是給地方政府融資帶上了緊箍咒。
轉(zhuǎn)型之路：地方政府創(chuàng)新渠道融資金
在舉債融資政策嚴控之下，地方政府融資必須走上轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，創(chuàng)新融資渠道，為地方經(jīng)濟發(fā)展找到所需要的資金。
方向：政府融資平臺亟需轉(zhuǎn)型
地方政府融資平臺公司在城市建設(shè)過程中積累了大量資源，應(yīng)深度開發(fā)這些資源，變資源為資產(chǎn)，不斷壯大平臺資產(chǎn)規(guī)模。充分整合內(nèi)部資源，剝離重組非主業(yè)資產(chǎn)，提高項目專業(yè)化能力。通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，盤活現(xiàn)有經(jīng)營性資產(chǎn)，提升經(jīng)營性資產(chǎn)效益。充分利用特許經(jīng)營權(quán)，搞活經(jīng)營機制，促進優(yōu)勢資源開發(fā)。
同時地方政府融資平臺公司在失去政府信用背書的情況下，發(fā)債面臨挑戰(zhàn)。亟需培育多層次、多渠道的持續(xù)的市場化融資新機制，以金融創(chuàng)新為突破口，多渠道靈活籌集資金。
渠道：以創(chuàng)新融資金
渠道一：地方政府債券分流地方政府融資平臺企業(yè)債
早在2014年財政部43號文已經(jīng)為地方政府融資指明了方向，43號文里提到“賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€”。43號文為地方政府指明發(fā)行地方政府債是地方政府融資的正道。
與此同時，國家也逐漸增加了地方政府債券的發(fā)行規(guī)模，根據(jù)財政部公開數(shù)據(jù)，2015年發(fā)行規(guī)模為3.8萬億，其中新增債券0.6萬億。2016年發(fā)行規(guī)模6.05萬億，其中新增債券1.15萬億。根據(jù)2017年政府工作報告中關(guān)于地方政府債券發(fā)行工作的安排，2017年計劃發(fā)行新增地方政府債券共計1.63萬億元。預(yù)期地方政府發(fā)債的額度跟容量將會越來越大，可以支持地方政府建設(shè)項目。
渠道二：政府與社會資本合作模式（PPP）
當(dāng)前，地方政府直接利用社會資金的最主要途徑就是PPP合作模式，有序引導(dǎo)社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，既彌補了資金缺口，又能改善公共服務(wù)水平，更有助于拉動低迷的民間投資，進而提升經(jīng)濟活力。
汝州市第三水廠是典型的PPP項目。汝州市缺水，居民經(jīng)常面臨停水狀況，政府與博天環(huán)境集團股份有限公司（以下簡稱為博天環(huán)境）企業(yè)博天環(huán)境合作，由博天環(huán)境投資2.2億建設(shè)水廠并運營維護，政府與水廠之間按供水量結(jié)算，結(jié)算費用來自于市民水費以及缺口補貼。項目運營30年后，政府收回水廠。2015年12月18日，舉行了開工典禮。2016年6月建設(shè)工程全面開工，進行輸水管線、配水管網(wǎng)鋪設(shè)及廠區(qū)土建工程建設(shè)。2017年3月25日，市第三水廠輸水、配水管網(wǎng)實現(xiàn)全線貫通，2017年3月29日，汝州市第三水廠源水從澗山口水庫通過沿途鋪設(shè)的輸水管線成功進入市第三水廠廠區(qū)，經(jīng)過近一個月的緊張調(diào)試，2017年4月26日開始向市民試供水，比預(yù)計工期提前了8個月，創(chuàng)造了“汝州速度”。該項目引入社會資本進行建設(shè)，有利于解決政府對基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)投入不足的難題，減輕財政負擔(dān)，發(fā)揮政府和社會資本各自的優(yōu)勢，互利共贏。
渠道三：PPP與政府產(chǎn)業(yè)投資基金相結(jié)合模式
地方政府可以結(jié)合自身條件，申請上級有關(guān)引導(dǎo)資金或成立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作為項目資本金投人項目中來，充分發(fā)揮財政資金作用，撬動更多的社會資本參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP與政府產(chǎn)業(yè)投資基金相結(jié)合模式按照主導(dǎo)主體的不同分為三種，分別是以政府主導(dǎo)模式、以金融機構(gòu)主導(dǎo)模式和以企業(yè)主導(dǎo)模式。
以政府主導(dǎo)模式為例：由省級政府出資成立引導(dǎo)基金，再以此吸引金融機構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金。各地申報的項目，經(jīng)過金融機構(gòu)審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級。地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險，項目需要通過省政府審核。這種模式一般政府對金融機構(gòu)還是有隱性的擔(dān)保。
以鄭州航空港區(qū)項目子基金為例，基金的總規(guī)模為1000億元，母基金按照子基金10%的規(guī)模設(shè)計，金融機構(gòu)與省財政分別出資50%，省財政出資部分由河南省豫資公司代為履行出資人職責(zé)，即母基金規(guī)模100億元，金融機構(gòu)和省豫資公司各出資50億元，按承諾分期同步到位。子基金設(shè)立前將由市縣政府和省級投資公司進行項目推薦，隨后交由金融機構(gòu)和省豫資公司履行調(diào)查程序。一旦出現(xiàn)風(fēng)險，將采取優(yōu)先劣后的退出機制，保證金融機構(gòu)的本金和收益。
在中國經(jīng)濟新常態(tài)的今天，政府投資基金可充分利用政府的政策優(yōu)勢、資源優(yōu)勢吸引社會資本，讓社會資本的效率、速度發(fā)揮其作用。但吸引社會資本容易，而如何與社會資本無縫融合，發(fā)揮“混合資本”的整合優(yōu)勢，是諸多政府投資基金面臨的難題。
順勢而為：地方政府“公司化運營城市”或成解咒法門
王牌智庫在長期服務(wù)河南省市縣區(qū)城市頂層設(shè)計的過程中，深感地方政府發(fā)展對資金的迫切需求，卻面臨自身財力有限、融資平臺難以真正融資的困境。隨著國家監(jiān)管趨嚴，城投債將不再有地方政府擔(dān)保信用背書，如果地方政府融資平臺本身評級不高，想要發(fā)行城投債融資將越發(fā)艱難。順勢而為，地方政府需要以“公司化運營城市”理念為指導(dǎo)，走市場化融資之路。對此，建議地方政府按照政府前期出資規(guī)模采取以下幾種融資模式。
(一)政府前期出資規(guī)模大的融資模式
1.發(fā)行地方政府債券
對于純公益性項目，建議地方政府的可以采用向省級財政部門申請發(fā)行地方政府債券或采取政府購買服務(wù)納入財政預(yù)算的方式來解決。對于有一定收益的公益性項目，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。
2.政府購買服務(wù)
87號文雖然對政府購買服務(wù)進行清單管理，但還是對于棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作留了口子。
3.PPP政府產(chǎn)業(yè)投資基金
此外，地方政府還可以利用PPP政府產(chǎn)業(yè)投資基金模式融資。2014年12月，河南省政府與建設(shè)銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽署“河南省新型產(chǎn)業(yè)投資基金”戰(zhàn)略合作協(xié)議，總規(guī)模將達到3000億元，具體可細分為“建信豫資城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金”、“交銀豫資產(chǎn)業(yè)投資基金”和“浦銀豫資城市運營發(fā)展基金”?？h政府和省級投資公司進行項目推薦，隨后交由金融機構(gòu)和省豫資公司履行調(diào)查程序。地方政府做劣后級LP，承擔(dān)主要風(fēng)險，項目需要通過省政府審核。以單支基金規(guī)模100億來說，母基金出資10億，區(qū)縣政府出資20億，金融機構(gòu)出資70億元。
(二)政府出資規(guī)模較小的融資模式
1.PPP模式
采取PPP模式可以減輕地方政府財政負擔(dān)，縣級政府可以根據(jù)自己的資源稟賦、戰(zhàn)略地位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，選擇合適的PPP領(lǐng)域和項目以及操作模式，找到突破口，吸引社會資本，增加資金投入。同時可以將一些運營和收入穩(wěn)定的公共項目通過TOT、ROT改造，轉(zhuǎn)讓給社會資本運營，政府獲得轉(zhuǎn)讓收入以便投資其他新建PPP項目。目前PPP項目正在逐步走向規(guī)范化，實施條件會逐漸嚴苛，應(yīng)該搶抓PPP政策機遇期。
2.平臺公司發(fā)企業(yè)債模式
隨著國家監(jiān)管趨嚴，整體看，地方政府與融資平臺的界限進一步明晰，政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的切割進一步強化，城投平臺面臨融資接續(xù)和市場化轉(zhuǎn)型等多重壓力。但是在穩(wěn)增長壓力下，當(dāng)前地方基建需求仍然很大，盡管監(jiān)管部門“修明渠、堵暗道”思路逐步落實，但“明渠”空間尚有限，政府新增債券額度仍較有限，PPP項目大幅擴容尚需時日，城投平臺仍將一定時期內(nèi)繼續(xù)在地方基建投融資中扮演重要角色。
因此，地方融資平臺發(fā)債業(yè)務(wù)雖然受阻，但一定時期內(nèi)還是需要繼續(xù)使用。過去依靠財政承諾函等政府背書形式實現(xiàn)融資的方式已然不現(xiàn)實，目前市場上各種融資方式均對平臺公司的資產(chǎn)規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)負債率、現(xiàn)金流、利潤、信用等級及增信手段等財務(wù)指標(biāo)有一定要求，平臺公司將更依靠企業(yè)自身實力從資本市場籌集資金。整合平臺公司，向平臺注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，建立收入實現(xiàn)機制，提高資產(chǎn)變現(xiàn)能力。進行市場化的運作，迅速將資產(chǎn)以及收益做大，達到信用評價條件。而對于現(xiàn)有的AA的平臺公司，如果具有條件升級為AA+的，就要快速升級為AA+，為后續(xù)投融資（包括發(fā)企業(yè)債）和項目建設(shè)提供有力的基礎(chǔ)和保障。此外，政府還可以成立擔(dān)保公司為融資平臺進行擔(dān)保，增強其在融資市場上的話語權(quán)。若本級政府成立的擔(dān)保公司征信達不到為本級平臺公司擔(dān)保條件，可申請上級政府擔(dān)保公司或國企擔(dān)保。
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