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2025年的國(guó)辦1號(hào)文首次聚焦于政府投資基金。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出了25條具體措施，涵蓋基金設(shè)立、募資、運(yùn)行、退出的全流程。其中，不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金，被認(rèn)為是新規(guī)的一大亮點(diǎn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，各地招商引資都是以“免租”“稅收優(yōu)惠”“獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼”等方式進(jìn)行。后來(lái)，“基金招商”因?yàn)楹戏实鹊氐某晒?shí)踐而逐漸成為新的招引方式。但是，政府投資基金的弊端也逐步顯現(xiàn)。一些政府投資基金存在資金閑置、投資推進(jìn)緩慢的問(wèn)題。例如，遼寧2023年的審計(jì)報(bào)告顯示，某基金資金到位5.02億元，但累計(jì)投入資金僅占到位資金的9.66%。這種資金閑置和低效使用，影響了招商引資的效果和資金的利用效率。

同時(shí)，政府投資基金在招商引資中，有時(shí)會(huì)通過(guò)設(shè)定返投比例、指定項(xiàng)目投資等方式，使得政府投資基金一定程度上異化為各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資的工具和抓手。許多政府投資基金越來(lái)越強(qiáng)調(diào)投資與招商的聯(lián)動(dòng)，甚至成立了招商型的專(zhuān)項(xiàng)基金。這導(dǎo)致不少政府引導(dǎo)基金出現(xiàn)了“招商前置化”“返投前置化”的現(xiàn)象。也就是說(shuō)，只有當(dāng)招商部門(mén)認(rèn)為儲(chǔ)備項(xiàng)目符合當(dāng)?shù)卣猩桃Y的條件，才會(huì)通知引導(dǎo)基金對(duì)擬設(shè)立的基金進(jìn)行立項(xiàng)并推動(dòng)相關(guān)工作。這會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)資源配置的扭曲。

而且，政府投資基金在招商引資過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不夠明確，也影響了招商引資項(xiàng)目的多樣性和創(chuàng)新性。政府投資基金在退出方面同樣存在一定的困難，這會(huì)影響政府投資基金的持續(xù)運(yùn)作和招商引資的長(zhǎng)期效果。

杜絕在基金招商中的同質(zhì)化與“內(nèi)卷”現(xiàn)象，成為此次政府投資基金新規(guī)的重要規(guī)范方向之一。《指導(dǎo)意見(jiàn)》第十七條提出，不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金，鼓勵(lì)取消政府投資基金及管理人注冊(cè)地限制，依法依規(guī)強(qiáng)化信用約束。優(yōu)化政府出資比例調(diào)整機(jī)制，鼓勵(lì)降低或取消返投比例。突出正向激勵(lì)政策導(dǎo)向，提振市場(chǎng)投資信心。

顯然，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)將對(duì)地方招商引資產(chǎn)生重大的影響。尤其是降低或取消返投比例，有助于引導(dǎo)基金更加注重投資項(xiàng)目的質(zhì)量和潛力，而不是單純追求招商引資的數(shù)量。同時(shí)，也會(huì)使政府投資基金在招商引資過(guò)程中具有更大的靈活性。

當(dāng)政府投資基金不再以招商引資為目的，而是更加注重市場(chǎng)化運(yùn)作和投資效益，這將增強(qiáng)社會(huì)資本的信心，吸引更多社會(huì)資本參與到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中來(lái)。過(guò)去幾年，由于經(jīng)濟(jì)下行和地方債的痼疾，以及社會(huì)資本的謹(jǐn)慎，很多地方的政府投資基金募資難度增大。

但另一方面，招商引資是目前各地政府設(shè)立母基金的動(dòng)力之一，一旦政府投資基金失去招商引資功能，可能也會(huì)影響地方設(shè)立政府投資基金的積極性；而很多企業(yè)選擇地方投資的時(shí)候常常以政府投資基金的支持為條件，最終影響地方招商引資工作的推進(jìn)。

同時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》能否妥善落實(shí)也具有一定的挑戰(zhàn)。比如，《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)落實(shí)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)部署要求，但是，僅僅在概念上就存在政府引導(dǎo)基金、政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、母基金等名稱(chēng)不同但內(nèi)容大體雷同的情況，不同基金之間功能區(qū)分不夠清晰，缺乏差異化發(fā)展，難以形成互補(bǔ)和協(xié)同效應(yīng)。

再者，《指導(dǎo)意見(jiàn)》鼓勵(lì)取消政府投資基金及管理人注冊(cè)地限制，但招商引資本身就是區(qū)域特點(diǎn)明顯且容易產(chǎn)生地域競(jìng)爭(zhēng)的行為，政府投資基金在跨區(qū)域合作方面可能會(huì)存在合作意愿不足的問(wèn)題，尤其是目前跨區(qū)域合作機(jī)制尚不完善的情況下，更難實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和協(xié)同發(fā)展。

當(dāng)然，我們也應(yīng)該看到，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，還是會(huì)在制度層面對(duì)營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生積極影響。讓政府投資基金從“招商”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;養(yǎng)商”，是《指導(dǎo)意見(jiàn)》的一大目標(biāo)。《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)政府投資基金從過(guò)去的“行政主導(dǎo)”變?yōu)?ldquo;市場(chǎng)化運(yùn)作”；強(qiáng)調(diào)從只投資部分重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)與企業(yè)到著力投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技；強(qiáng)調(diào)健全建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與退出機(jī)制等，無(wú)一不是奔著“養(yǎng)商”的目的而去。招商引資不是“一錘子買(mǎi)賣(mài)”，地方政府及產(chǎn)業(yè)園區(qū)必須與企業(yè)共同成長(zhǎng)，已日漸成為招商引資的共識(shí)，也成為各地打造良好營(yíng)商環(huán)境的方向。