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新舊對比：PPP新機(jī)制“新”在哪里？

對比PPP舊機(jī)制，此次新機(jī)制體現(xiàn)在PPP的管理責(zé)任分工、回報機(jī)制、項目類型及期限、主要參與方、政策保障及激勵機(jī)制等方面。

以往PPP業(yè)務(wù)管理由國家發(fā)改委、財政部兩部委按職責(zé)分工推進(jìn)，“兩大體系，兩套系統(tǒng)”導(dǎo)致兩部委意見不一致，出臺的政策法規(guī)相互矛盾。此次新機(jī)制規(guī)定“全部采取特許經(jīng)營模式”，而國家發(fā)改委“牽頭做好特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作”，實際上意味著PPP的管理責(zé)任由兩部委之爭變?yōu)閱尾块T勝出，未來將由國家發(fā)改委單部門負(fù)責(zé)牽頭推進(jìn)。

王牌智庫認(rèn)為，管理工作要有統(tǒng)一的要求，由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)牽頭，避免政策打架，聚焦“特許經(jīng)營”將PPP有效盤活。

舊機(jī)制中涉及的回報機(jī)制主要有三種：使用者付費、政府付費和可行性缺口補(bǔ)助（后兩種回報機(jī)制涉及到政府財政資金的使用），且允許符合條件的PPP項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算管理。

新機(jī)制規(guī)定，“政府和社會資本合作項目應(yīng)聚焦使用者付費項目”，且“不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任”。但“政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補(bǔ)貼運營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”。

王牌智庫認(rèn)為，PPP運行10年，經(jīng)歷了“野蠻式”高速增長、惡意炒作和監(jiān)管不力等階段，異化為地方融資手段，加劇了地方隱性債務(wù)風(fēng)險。當(dāng)前，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險和確保財政可持續(xù)運行成為重中之中，新機(jī)制要求對PPP項目“大整肅”，“精準(zhǔn)”選定“聚焦使用者付費項目”才能為PPP項目的后續(xù)運轉(zhuǎn)找到“生路”。

對項目領(lǐng)域，舊機(jī)制更寬泛，明確“廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務(wù)”；新機(jī)制更為聚焦、細(xì)化，要求PPP項目限定于有經(jīng)營性收益的項目，要求合理把握重點領(lǐng)域。

對期限上，舊機(jī)制未提及項目年限問題，其中，2015年國家發(fā)改委等部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年”。新機(jī)制將特許經(jīng)營期限延長至40年，投資規(guī)模大、回報周期長的項目還可以適當(dāng)延長。

王牌智庫認(rèn)為，PPP新機(jī)制下聚焦使用者付費項目，需要通過延長特許經(jīng)營期限來實現(xiàn)項目收回投資、吸引民營企業(yè)進(jìn)入，體現(xiàn)出特許經(jīng)營期限與基礎(chǔ)設(shè)施項目長回報周期相匹配的原則，意味著未來PPP項目要堅定走好小規(guī)模、長期持續(xù)發(fā)展的“新路”。

舊機(jī)制提出，“鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間”。

新機(jī)制明確要“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與”“最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴(kuò)建）項目”，并制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項目清單（2023版）》。

王牌智庫認(rèn)為，以往PPP運行陷入“走樣”誤區(qū)，民企中標(biāo)難、中標(biāo)項目質(zhì)量差、融資難、融資貴、回款難、退出路徑不通暢等現(xiàn)實問題廣泛存在，參與主體最終由民企逐漸演變?yōu)閲蟆⒀肫鬄橹鳎?ldquo;優(yōu)先選擇民營企業(yè)”是對參與對象的“強(qiáng)力糾偏”。

一是土地要素保障。PPP舊機(jī)制提出“實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地”。PPP新機(jī)制明確“兩個支持”和“一個探索”：“支持在不改變項目地表原地類和使用現(xiàn)狀的前提下，利用地下空間進(jìn)行開發(fā)建設(shè)”“支持依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度”“探索分層設(shè)立國有建設(shè)用地使用權(quán)”。

二是融資方式創(chuàng)新。PPP舊機(jī)制提出“鼓勵開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓寬項目融資渠道”。PPP新機(jī)制一方面鼓勵采用預(yù)期收益質(zhì)押等方式為特許經(jīng)營項目提供融資外；另一方面，“積極支持符合條件的特許經(jīng)營項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）”。

三是激勵機(jī)制方面。PPP舊機(jī)制更多強(qiáng)調(diào)“補(bǔ)償成本、合理收益”。PPP新機(jī)制明確“通過加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有”。

王牌智庫認(rèn)為，新機(jī)制對土地、金融及激勵機(jī)制的創(chuàng)新要求更細(xì)化、具體，這是對PPP項目的運行提出了更高的發(fā)展要求，對參與主體的項目運營能力提出更強(qiáng)的考驗。

新老劃斷：存量項目分類處理穩(wěn)妥推進(jìn)

財政部PPP項目庫被廢止，存量項目何去何從備受市場關(guān)注。據(jù)了解，如何處理PPP項目存量，原則上市采取“新老劃斷”方式來處理。即，2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的PPP項目，均應(yīng)按照新機(jī)制執(zhí)行。下一步，存量項目需要按照審計整改、已運營、在建、未開工等分類處理。

一是審計整改項目分類分時限推進(jìn)整改。立行立改類項目，要在60日內(nèi)整改；分階段整改類，要在1年內(nèi)整改；持續(xù)整改類要在5年內(nèi)整改。另外，涉及隱性債務(wù)的項目，要納入監(jiān)測化解。

二是已運營項目應(yīng)按合同嚴(yán)格履約。已經(jīng)運營的項目，實質(zhì)已完成有效投資，形成了固定資產(chǎn)，政府方和社會資本方應(yīng)按合同嚴(yán)格履約，重點做好以下工作：一是合理合規(guī)按效付費。地方政府對已運營項目要按合同依法履約，足額安排預(yù)算，及時開展績效評價并按績效結(jié)果付費，確保項目繼續(xù)有序規(guī)范實施，提升運營質(zhì)效，保障公共服務(wù)供給。具備價格調(diào)節(jié)條件的，可以通過聽證等方式理順使用者付費價格。二是盤活閑置低效資產(chǎn)。對建成后長期閑置或運營績效低下的項目，地方政府要結(jié)合項目情況研究針對性措施，靈活采取創(chuàng)新運營模式、引入先進(jìn)技術(shù)、提升運營效率等多種方式盤活資產(chǎn)、挖掘潛在價值。此外，對于已運營項目，一定要開展追蹤評價。

三是在建項目不能增加地方政府負(fù)擔(dān)。在建項目，應(yīng)重點對項目合規(guī)性進(jìn)行全面規(guī)范管理，確保項目不新增隱性債務(wù)，不額外增加地方政府負(fù)擔(dān)。但也要根據(jù)項目實際，穩(wěn)妥推進(jìn)項目建設(shè)，確保不引起社會問題。一是聚焦在建項目重點問題，對存在政府變相舉債、設(shè)置民企參與壁壘、項目損失浪費、政府推責(zé)攬權(quán)、中介服務(wù)違規(guī)以及借道搭車搞商業(yè)開發(fā)、違規(guī)興建樓堂館所和形象工程等問題的，地方政府要舉一反三，進(jìn)一步采取針對性措施，建立整改長效機(jī)制，確保問題整改到位；二是聚焦在建項目重點地區(qū)，對審計指出問題項目較多、當(dāng)?shù)卦诮椖恳?guī)模較大、地方財力較為緊張，特別是專項審計指出存在將PPP異化為政府融資平臺和變相舉債工具等問題的地區(qū)，項目所在地政府要切實扛起主體責(zé)任，進(jìn)一步明確整改方向、整改要求和整改任務(wù)，并將存量項目處理與地方債務(wù)風(fēng)險化解結(jié)合起來；三是嚴(yán)防在建項目停擺爛尾。對各方按已簽訂合同依法履約的項目，要維護(hù)各參與方合法權(quán)益。對需要整改的項目，確保整改規(guī)范到位后繼續(xù)實施；短期內(nèi)確難整改的，地方政府要制定穩(wěn)妥有序處置方案，盡量減少損失浪費，決不能一停了之。

四是未開工項目存在問題要先整改。未開工項目是最重要的一類，存在問題的項目，首先要進(jìn)行整改。未開工項目中，不給予缺口補(bǔ)助的完全使用者付費，可繼續(xù)推進(jìn)；其他的項目一律從嚴(yán)處置，加強(qiáng)預(yù)算和債務(wù)管理。政府的補(bǔ)貼只能用于補(bǔ)貼運營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。有收益的未開工項目，政府承擔(dān)全部建設(shè)成本，通過預(yù)算在限額內(nèi)發(fā)行專項債券籌集建設(shè)資金；沒有收益項目，政府通過預(yù)算安排和在限額內(nèi)發(fā)行地方政府一般債券籌集建設(shè)資金。通過購買服務(wù)方式規(guī)范引入經(jīng)營主體運營，對運營可適當(dāng)補(bǔ)貼。

智庫觀察：PPP新機(jī)制的運行呼喚更多要素保障

從國內(nèi)近幾年P(guān)PP市場表現(xiàn)看，呈現(xiàn)市場規(guī)模下降、財政依賴嚴(yán)重、社會資本參與不足等問題，本次PPP新機(jī)制無疑將PPP市場帶入“2.0”時代。王牌智庫認(rèn)為，在新的PPP機(jī)制下，未來PPP項目平穩(wěn)運行需要一改既往的種種弊病，更需要有更多要素保障：

一是特許經(jīng)營相關(guān)制度、規(guī)則等需持續(xù)修訂完善

“115號文”公布實施之后，國家發(fā)改委已發(fā)布基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（修訂征求意見稿）》，進(jìn)一步理順特許經(jīng)營項目全生命周期程序和管理要求，為推行PPP新機(jī)制營造良好制度環(huán)境。此外，按照新機(jī)制的相關(guān)要求，國家發(fā)展改革委還要制定特許經(jīng)營方案編寫大綱、特許經(jīng)營協(xié)議范本和實施細(xì)則等，規(guī)范引導(dǎo)PPP新機(jī)制特許經(jīng)營項目穩(wěn)健運行。

二是“國民共進(jìn)”將成新的發(fā)展方向

雖然PPP新機(jī)制著重強(qiáng)調(diào)優(yōu)選民企參與，有重大政策利好和政策紅利。由于PPP項目投資體量大、合作周期長、涉及主體多且關(guān)系復(fù)雜，加之PPP實踐中普遍出現(xiàn)民企中標(biāo)難、中標(biāo)項目質(zhì)量差、融資難、融資貴、回款難、退出路徑不通暢等諸多現(xiàn)實問題，民企對PPP新機(jī)制仍持有較大懷疑和觀望態(tài)度。如何破除民企參與PPP新機(jī)制項目僵局，成為政企雙方不容忽視的重要課題。圍繞特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項目清單，由國資與民資開展混合所有制合作，或?qū)⒊蔀閮?yōu)勢互補(bǔ)、國民共進(jìn)的破局思路。當(dāng)然，在國民共進(jìn)合作中，應(yīng)重點關(guān)注PPP新機(jī)制項目的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)和監(jiān)督權(quán)的機(jī)制設(shè)計，助力實現(xiàn)各方共贏局面。

三是對參與主體的專業(yè)化能力提升提出更高要求

新機(jī)制確立的項目回報模式強(qiáng)化了特許經(jīng)營“專業(yè)人做專業(yè)事”的理念，而項目可實現(xiàn)的收益水平也更多取決于社會資本的專業(yè)能力，對政府方和社會資本等相關(guān)參與主體都提出了更高的要求。未來，在特許經(jīng)營的前期策劃、競爭、建設(shè)、運營等階段，政府方、社會資本方及金融機(jī)構(gòu)等都要嚴(yán)格按照新機(jī)制的要求，確保項目可行性論證、風(fēng)險防控、財務(wù)經(jīng)濟(jì)測算、建設(shè)與運營的平衡、項目需求管理和生產(chǎn)組織、貸款策略等方面展現(xiàn)出專業(yè)化水準(zhǔn)。

四是在司法層面增強(qiáng)對于社會投資人的利益保障

“115號文”規(guī)定：“對因特許經(jīng)營協(xié)議引發(fā)的各類爭議，鼓勵通過友好協(xié)商解決，必要時可根據(jù)爭議性質(zhì)，依法依規(guī)申請仲裁、申請行政復(fù)議或提起行政、民事訴訟，妥善處理解決。”該規(guī)定具有建設(shè)性的指導(dǎo)意義，期待后續(xù)修法階段和司法機(jī)關(guān)適用法律能夠切實尊重政企雙方約定，為民企等投資人提供低成本、多樣化、集約式糾紛解決方式，切實守護(hù)好投資人退出路徑暢通的最后一道防線。

小結(jié)

由發(fā)改委牽頭、以特許經(jīng)營模式為主的PPP新機(jī)制，有望通過“正本清源”來真正推動PPP項目的規(guī)范運行，助力PPP模式邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段。

革故方能鼎新，新機(jī)制讓PPP模式得以重啟，希望新機(jī)制的運行，能切實避免上一階段所走的彎路，各地政府要堅定聚焦“使用者付費項目”不走偏，堅持探索“特許經(jīng)營”，參與民營企業(yè)著力提升專業(yè)化運營能力，切實起到“不新增地方政府財政支出責(zé)任”的作用，讓正本清源“大整肅”后的PPP發(fā)展之路真正走得穩(wěn)健、長遠(yuǎn)，護(hù)航各地城市運營的可持續(xù)、安全發(fā)展。